Absalón Machado
Director Académico
Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011
‘Colombia rural, razones para la esperanza’
Error histórico
La publicación del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011‘Colombia rural, razones para la esperanza’ responde al imperativo ético de recordar en todos los tonos, tiempos y lugares que el orden social rural es fruto de una construcción colectiva –aunque con responsabilidades diferenciadas– y que, por tanto, es susceptible de ser transformado.
El Informe traza la ruta de una reforma rural transformadora que ayude a deshacer las consecuencias del error de haber creído que Colombia podía modernizarse prescindiendo del sector rural y de sus pobladores, especialmente de los más vulnerados: el campesinado, los pueblos indígenas, las comunidades afrocolombianas y las mujeres rurales, éstas últimas víctimas de una triple discriminación –por ser mujeres, por vivir en el campo y porque llevan las peores cargas del conflicto armado–.
De espaldas al campo
Hacia 1970, cuando apenas empezaba a producirse el final de la violencia partidista de mediados de siglo, el conflicto agrario seguía sin resolverse: la tierra estaba concentrada en pocas manos y persistía un poder político construido sobre un orden inequitativo, excluyente y poco abierto a la democracia.
El terreno estaba abonado para la irrupción de un nuevo ciclo de violencia: un intento de reforma agraria durante la década de 1960 fue bloqueado, se desvaneció la irrupción vigorosa del movimiento campesino, se instalaron el narcotráfico y los actores armados, se debilitó la institucionalidad para el sector rural; las economías campesinas y el desarrollo rural quedaron sujetos a las leyes del mercado.
En ese interregno, fabricamos un coctel explosivo:
La insurgencia armada echó raíces, desconectada del campesinado.
La reforma agraria fue sustituida por una política de subsidios para facilitar a los medianos propietarios el acceso a un mercado imperfecto de tierras.
Se instaló y prosperó la economía ilegal de las drogas, y arrastró consigo las peores expresiones de criminalidad.
Guerrillas, paramilitares, carteles de la droga y bandas criminales de todo tipo se ensañaron contra la población civil y las comunidades rurales.
Se hizo el tránsito violento desde la lucha por la tierra hacia la lucha por el control del territorio.
El Estado también puso su cuota en este proceso de desinstitucionalización y de abandono:
Se desestimaron el Plan Nacional de Rehabilitación y los Programas de Desarrollo Rural, porque se introdujo un paradigma productivista compatible con la apertura económica y los tratados de libre comercio.
Fue notable, también, el proceso de debilitamiento institucional del sector –por lo demás diseñado para responder a una visión signada por lo agropecuario y si acaso obsesionado por lo productivo–.
La globalización cambió, pero la institucionalidad no tomó nota, y lo poco de ella que fue quedando se especializó en subsidios sectoriales para el empresariado agropecuario (en detrimento de las economías campesinas tradicionales), relegando a un segundo plano la provisión de bienes públicos, especialmente para los más excluidos y vulnerados.
Más rurales de lo que creíamos
Aunque en las últimas cuatro décadas en Colombia se consolidaron grandes centros urbanos, ¡el país es hoy más rural de lo que creíamos!
La imagen de país urbano fue reforzada por la apuesta urbanizadora como ruta hacia el desarrollo, que se adoptó desde los años 50. Aunque hoy vive más gente en los centros urbanos que hace medio siglo, la tercera parte de la población y la mayoría del territorio físico de Colombia están bajo condiciones de ruralidad: somos una sociedad predominantemente rural.
Una herramienta estadística novedosa, construida a partir de una metodología del Banco Mundial, compueba ese hallazgo: se trata delÍndice de Ruralidad (IR) que permite medir qué tan rural o urbano es cada municipio. La unidad de medida no es el tamaño de la aglomeración (el número de habitantes), sino el municipio.
Según este IR:
el 75,5 por ciento de los municipios colombianos son rurales,
en ellos vive el 31,6 por ciento de la población (no el 25 por ciento, como se dijo en el Censo de 2005)
representan el 94,4 por ciento del territorio.
El campo es más vulnerable
Otra herramienta estadística, también construida por primera vez, elÍndice de Vulnerabilidad (IV), desagregado por municipio, confirma que el mundo rural, en general, es más vulnerable que el urbano. Para construir el IV se tuvieron en cuenta seis dimensiones:
Violencia: homicidios, asesinatos políticos y masacres;
Capacidad económica (ingresos del municipio y concentración de la propiedad);
Capacidad institucional (desempeño fiscal y capacidad administrativa);
Capital humano (analfabetismo, población en edad de trabajar, población económicamente activa);
Índice de Vulnerabilidad Ambiental, construido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para Colombia.
Demografía (hogares con jefatura femenina, con niños menores de cinco años y con adultos mayores de 65 años).El uso de los Índices de Ruralidad y Vulnerabiidad de este Informe es muy promisorio porque:
-Permitirá evaluar si cada municipio retrocede, se estanca o avanza en la mitigación de esas seis dimensiones de vulnerabilidad, o de otras, cuando haya información disponible;
-Ayudará a fijar prioridades en la provisión de bienes públicos;
-Contribuirá a reorientar los enfoques de los planes de desarrollo con una perspectiva más local, regional y territorial,
-Se convertirá en un nuevo referente o línea de base con datos confiables, pertinentes y desagregados para tomar decisiones sobre la reforma rural transformadora que necesita Colombia, y
-Contribuirá a un mejor diseño y evaluación de políticas diferenciadas desde el nivel nacional, pues estos índices servirán como criterios de planeación y de gestión departamental y municipal.
Las hegemonías hicieron daño
En una indagación preliminar sobre 607 municipios –que abre campos insospechados a la investigación y al debate político– el Equipo del Informe auscultó la relación entre hegemonía o alternancia electoral, los niveles de bienestar y el grado de ruralidad del municipio.
La conclusión general es que en los municipios con más alta persistenciapolítica – entendida como el grado de control de las elecciones por parte de un movimiento o partido– hay más necesidades básicas insatisfechas, más miseria y más precariedad en los servicios.
Crisis estructural
El INDH 2011 analiza qué tan democrática ha sido la sociedad rural en el contexto del conflico armado (abandono y despojo de tierras y deplazamiento forzado), la concentración de la propiedad, los conflictos por uso y tenencia del suelo y del subsuelo y la persistencia histórica de grupos o élites políticas regionales.
Ese análisis no puede ignorar que la ruralidad se conformó en un contexto de expansión y degradación de dos fenómenos centrales en la historia reciente del país: el narcotráfico y el conflicto.
La nueva ruralidad se vio afectada por: - la penetración de criminalidad organizada; - el desplazamiento forzado y el despojo de tierras; - la lucha por el control de territorios entre actores armados y el Estado.
Por eso la reforma rural transformadora debe contribuir a deshacer unacrisis estructural permanente que resulta de varios procesos de por sí muy complejos, como sugiere la gráfica siguiente:
Tres conflictos distintos
Esa crisis estructural explica, en buena medida, la pobreza rural y la incapacidad del Estado y del mercado para superar el conflicto rural, que no es lo mismo que conflicto armado ni conflicto agrario (conflictos por la tierra), aunque los tres se relacionan y retroalimentan, como sigue:
PRIORIDADES DE LA REFORMA RURAL
La distinción amerita una pausa y cierto detalle porque ella lleva a diferenciar problemas relacionados, pero distintos, que requieren soluciones diferentes aunque complementarias.
CONFLICTO RURAL (agrario + armado)
Conflicto rural
El Informe habla de un conflicto rural no resuelto, porque el proceso de modernización quedó trunco, no se desconcentró la tenencia de la tierra, sobrevivió el orden social jerárquico y no se democratizó el acceso al poder político.
El conflicto rural es complejo porque al problema de la tenencia de la tierra se sumó la disputa de actores armados no estatales por el control del territorio y de todo lo que éste implica (población, recursos legales e ilegales, identidades, soberanía e instituciones).
El conflicto rural involucra el conflicto agrario y el conflicto armado interno. Pero aunque ambos tienen como escenario el mundo rural, se diferencian por sus objetivos, sus protagonistas, el papel estratégico de la tierra en uno y otro, y las prácticas a las que apelan los actores.
El conflicto agrario y el armado se relacionan a través de sus efectos: el desplazamiento de la población y el despojo de tierras. Porque la tierra se convierte en un instrumento de la guerra y por ello es objeto de despojo por vías de hecho, o mediante el uso indebido de instrumentos jurídicos. Y la población es el objetivo del control y, por ello, susceptible de ser desplazada o confinada.
Conflicto agrario y conflicto armado
El conflicto agrario tiene dos expresiones:
una es la deuda social y política del Estado y la sociedad colombiana con el sector rural;
otra son los diferentes conflictos por la tierra:- entre campesinos y terratenientes, - la lucha indígena por la recuperación y reconocimiento de sus resguardos, - la de las comunidades afrocolombianas por la titulación de territorios colectivos, - el enfrentamiento más reciente entre despojadores y despojados; - los conflictos que empiezan a surgir por la presión de poderosos inversionistas que buscan tierra para proyectos de grandes dimensiones
Por su parte en el conflicto armado están involucradas las estrategias de la guerra y la dinámica del narcotráfico, que ha obrado como combustible en la expansión y degradación del conflicto.
Agenda para un cambio necesario
La reforma rural transformadora (RRT) es una apuesta política con más Estado en lo rural, procesos participativos y construcción de acuerdos con los actores sociales, económicos y políticos.
Está orientada a combatir la pobreza y superar el conflicto rural, dos problemas estructurales que requieren más equidad en el modelo de desarrollo y la inclusión de todos los habitantes del campo en los proyectos nacionales. La reforma debe contribuir a superar la crisis recurrente y afincada en un orden social rural injusto y altamente conflictivo.
La RRT debe además aprovecharse para
-Ordenar el desarrollo territorial, hacer más eficiente el uso de los recursos y la ubicación de las poblaciones,
-Mejorar el desempeño económico de la agricultura, la ganadería y las actividades forestales;
-Atenuar los riesgos que acarrean el mal uso de los recursos naturales y el cambio climático;
-Gestionar los conflictos que induce la minería y su choque con la agricultura y el medio ambiente,
-Reducir las actividades ilegales y los conflictos por la tierra;
-Fortalecer la institucionalidad pública, reconstruir el capital social e introducir más democracia en los campos colombianos.
Y no menos importante: la reforma debe modificar la estructura de tenencia de la tierra y desactivar los factores que ayudan a mantenerla. Esa estructura es fuente de conflictos, de ineficiencia productiva, de baja competitividad, vulnera la democracia, no ha facilitado el desarrollo de una clase media rural ni la consolidación de una sólida institucionalidad.
Sin resolver primero el conflicto agrario, no hay modernización
Es indudable que una atención de calidad a estos problemas rurales críticos exige más Estado en el mercado y menos mercado en el Estado.
Ambos elementos deben combinarse adecuadamente en los territorios para orientar las acciones públicas y privadas.
El papel regulador e interventor del Estado se calibra en función de las virtudes y limitaciones del mercado, del Estado social de derecho y de la democracia, y de cuánto realmente puede aportar cada uno de ellos al desarrollo humano.
Para atender esos problemas, el Informe sugiere concentrar acciones en cuatro grandes ámbitos:
seguridad humana,
desarrollo institucional,
desarrollo rural,
política integral de tierras.La intervención en estos ámbitos debe concebirse como una red articulada de decisiones para transformar la situación actual.
Los esfuerzos de Colombia para avanzar en su modernización se han visto frustrados por la no resolución del problema agrario. Viejas y nuevas generaciones han cargado con esta pesada carga. Este Informe de Desarrollo Humano no deja dudas sobre un hecho básico: ¡Colombia país no se puede modernizar sin resolver el problema agrario!
Capaca, un pueblo violentado y, hoy, abandonado. http://www.unisabanaradio.tv/publicaciones/detalle_publicaciones.php?idcat=1&idsubcat=12&idarticulo=440
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